目前，PPP新机制项目仅有254个，其中公路项目最多，占近一半。视觉中国/图

　　2025年8月20日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（下称“指导意见”），聚焦存量PPP项目融资困难、地方政府拖欠账款等核心问题。

　　例如，地方政府对已运营项目要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间等方式拖欠付费。涉及拖欠企业账款的，要及时妥善解决。

　　PPP，是Public Private Partnership的缩写，指政府与‌社会资本合作。根据财政部数据，截至2022年11月，PPP项目投资额达到了16.8万亿元。其规模相当于2024年广东与内蒙古GDP之和。

　　长期以来，财政部、国家发展改革委是PPP机制的主要推动方。2017年，财政部建立PPP项目库，并向社会公开。

　　多位PPP从业者向南方周末记者介绍，2023年2月前后，PPP项目开始暂停进入财政部PPP项目库，这意味着新的PPP项目无法落地。

　　2023年11月，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。

　　新机制重新划定了PPP的规则：聚焦使用者付费项目，即有收益的项目，减少财政依赖。项目主导权由财政部交接至国家发展改革委。（参考南方周末此前报道《PPP十年，16万亿元的是与非 》）

　　PPP项目核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的项目，将按新机制执行。新旧机制分界线月。

　　此前，非使用者付费项目，在PPP项目中占比九成，涉及十余万亿元，它们该怎么办？

　　新机制发布后，存量项目一度陷入“无规可依”的困境。加之多地欠费情况频发，诉讼不断。

　　8月21日，财政部有关负责人就最新指导意见答记者问时说道，“政府方、金融机构、社会资本方均表示，希望公开出台一份管总的指导性文件，进一步明确政策预期、回应各方关切。”

　　对于在建项目，地方政府要优先实施具有一定收益的项目，持续保障项目建成完工；对接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营；对推进缓慢的项目，要进一步论证，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要的建设成本，原则上不得超出已核定概算总投资。

　　根据回报机制不同，PPP被划分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三大类。

　　其中，使用者付费指具有收益的项目，但这类项目数量十分有限，如部分高速公路、污水处理厂等。后两类则主要依赖财政资金支付。

　　根据财政部数据，截至2022年10月，政府付费及可行性缺口补助项目，占项目库投资额的90.4%。换言之，超九成的项目需依赖政府财政支出。

　　王梁从事PPP业务多年，他向南方周末记者介绍，大量存量PPP项目还存在改扩建工程，例如污水处理厂等，未来是否能采用PPP存量项目模式，指导意见中尚未明确。

　　财政部有关负责人就指导意见答记者问时介绍：“要逐一研究项目实施阶段、行业领域、回报机制等关键要素，具体项目具体分析，分类施策、有序推进。”

　　与运营期投入相比，建设过程通常要花费巨额资金。拿下PPP项目后，建设方主要通过银行贷款来弥补资金缺口。然而，PPP项目暂停进入财政部项目库后，大量存量项目陷入融资难的困境。

　　一家大型路桥企业的中层告诉南方周末记者，公司曾参与多个PPP项目建设，过去两年里，有几个施工项目都曾面临银行暂缓放贷的问题。其中一个项目只放了第一期贷款，第二期就停了，后来在母公司的协调下，才顺利拿到贷款。

　　指导意见要求金融机构客观评估，积极支持在建项目融资。对已签订贷款协议的项目依法履约，及时发放贷款；对未签订贷款协议的项目充分尽职调查，合理确定贷款规模、利率、期限、抵质押品等信贷条件。

　　同时，金融机构要优化信贷审批流程，不得无故终止叫停，不得要求地方政府或相关部门出具承诺类或证明类文件。

　　王梁提醒，在部分地方政府支付能力不足的情况下，有多少金融机构能拿出真金白银支持，还要看文件的实施效果。

　　前述路桥企业中层也透露，受银行贷款政策影响已有两年多，各地存量PPP在建项目已处理得七七八八，要么通过各种渠道解决了资金问题，要么已经停工。

　　“目前，约七成PPP存量项目已经进入运营期，其运营情况直接关系公共服务供给质量和效率。”财政部有关负责人就指导意见答记者问时介绍。

　　因此，如何处理运营期的存量PPP项目变得十分关键。其中，大部分项目采用的模式是政府付费、可行性缺口补助，它们的共同点是需要财政资金进行补贴。

　　王梁介绍，许多PPP项目前期测算不合理，对政府支出能力的预测过于乐观，进入运营期后，出现难以按约付费的情况。

　　此外，随着地方财政收支压力加大，多地PPP项目出现政府拖欠企业账款的情况。

　　根据财政部数据，2023年全国一般公共预算收入增速为6.4%，2024年下滑至1.3%。

　　2025年8月5日，江西金达莱环保股份有限公司（688057.SH）发布公告称，旗下子公司就中部某县级人民政府拖欠项目兜底补偿款事项，向法院提起了诉讼。

　　根据协议，金达莱旗下子公司负责该县某产业园污水处理项目投资建设及运营，并且在特许经营权期限内，因污水处理量不足造成年度亏损的，由该县级人民政府进行兜底补偿。

　　目前，当地政府仅支付了2017-2019年的兜底补偿款，剩余款项一直未支付。金达莱公司诉讼请求显示，该县级人民政府应向其支付兜底补偿款及利息共计4080万元。

　　“经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决。”指导意见中强调，地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理，要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。

　　指导意见中写道，社会资本方要采取创新运营模式、改进管理手段等方式，提高项目公司运营专业化水平，合理压减运营成本。另一方面，要灵活采取拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等方式，有效提升项目收益。

　　过去几年间，企业融资成本正在下降，但许多社会资本方较早地签订了银行贷款协议，有的还是固定利率，导致融资成本居高不下。

　　指导意见表示，“鼓励金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化融资结构，支持项目持续稳健运行。”

　　文件也强调，政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。

　　这主要指采用政府付费、可行性缺口补助模式的存量PPP项目，协商后能降低政府补贴资金，缓解地方财政压力。

　　对符合移交标准的项目，项目实施机构要及时接管，并做好资产评估、登记入账和后续管理工作，项目合作期满后不再作为PPP存量项目管理。对不符合移交标准的项目，社会资本方要及时整改。

　　北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛起堂，曾为多个PPP项目提供过法律咨询服务。他向南方周末记者解释，过去处理的大量PPP纠纷，都涉及项目提前终止或是合作期满后的移交问题，主要是项目资产管理存在重大缺陷，容易造成国有资产浪费。因此，对项目移交做出详细规定是非常有必要的。

　　PPP新机制聚焦使用者付费项目，即有收益的项目。图为浙江一污水处理厂。视觉中国/图

　　此次指导意见中的一大亮点，是将专项债与存量PPP项目结合起来。一方面，专项债资金可用于建设成本中的政府支出；另一方面，对于运营中的项目，可安排专项债支付社会资本方垫付的资金。

　　地方政府债券分为一般债和专项债，通常由省级政府部门代为发行。一般债投向没有收益的公益性项目，主要以一般公共预算收入还本付息。专项债投向具备收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息。

　　目前，专项债已成为主要的政府债券。根据财政部数据，截至2024年末，全国地方政府债务余额47.5万亿元，专项债占比65%。

　　2025年政府工作报告介绍，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

　　“支持市县相关项目收尾，清偿拖欠账款，防范化解风险。”2025年6月13日，湖南省财政厅公布的预算调整方案中写道，新增专项债限额里，将按政策切出部分额度，根据各地符合条件的存量政府投资项目债务等因素测算分配，清偿拖欠账款。

　　5月底，湖南省人大融媒体中心披露，将有200亿元专项债用于解决政府拖欠企业账款，且全部转贷至市县一级。

　　7月25日，内蒙古财政厅披露，新增的专项债资金中，154.5亿元用于清理政府拖欠企业账款，50亿元用于化解PPP存量项目风险。

　　上海对外经贸大学金融管理学院讲师钱一蕾告诉南方周末记者，专项债用于存量PPP项目支出，可以缓解当前存量项目资金压力，尤其是中央政府多次强调要加快清偿拖欠企业账款。这一举措，可以推动解决PPP项目中社会资本方垫付资金的问题。

　　指导意见还表示，地方政府要将转移支付资金、自有资金，用于存量PPP项目建设成本和运营补贴。接下来，PPP存量项目将纳入相关增量政策中统筹考虑。

　　此次指导意见，未涉及存量PPP项目与新机制项目之间的衔接。目前，PPP新机制的发展情况亦备受关注。

　　2023年11月发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》要求，聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本。

　　新机制规定，政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。此外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

　　也就是说，政府付费项目仍将存在，但受到更为严格的限制；可行性缺口补助模式，则将消失。这样一来，能够防止政府支出责任过多、过重。

　　2024年4月，国家发展改革委官网介绍，正式上线了全国PPP项目信息系统。实际上，这一系统相当于财政部的PPP项目库。

　　该系统显示，截至2025年8月21日，全国已入库的PPP新机制项目仅有254个。

　　作为对比，财政部官网一份报告介绍，2019年上半年，全国净增入库PPP项目382个，净增项目数比2018年同期减少230个。

　　南方周末记者统计，254个PPP新机制项目中，公路相关项目最多，共计105个，其次为污水处理、供水等相关项目，共计67个。

　　这不难理解，高速公路、污水处理厂等都具备明确的收费渠道和方式，有较稳定的收益。

　　分地区来看，中西部地区的PPP新机制项目居多，这或许与当地财力不足有关。其中，山西、安徽、甘肃的项目最多，分别为32个、23个、21个。上海、青海至今未有PPP新机制项目，吉林、宁夏、云南、浙江，均只有1个项目。

　　2025年国务院政府工作报告写道：“支持和鼓励民间投资发展，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。”